Merkez Bankaları ve Fed

Merkez bankaları en genel pratik anlamda the last resort of lending, yani bankacılık sisteminde en son borç alınabilecek mercii, olma görevini ifa ederler. Merkez bankalarının asıl amacı piyasadaki fiyat oluşumunun sağlıklı olabilmesi için gerekli şartları sağlamaktır. Bunun için de sahip oldukları politika aygıtlarını kullanırlar. Kabaca o ülkedeki legal tender yani en nihayetinde verginin toplandığı para birimini yaratma ve piyasaya salma görevi ile beraber bu paranın sağlıklı sirkülasyonunu sağlarlar. Diyelim ki bankacılık sistemi günlük iktisadi aktivitenin gerektirdiği şekilde para transferlerini yaparken, bankacılık düzenlemelerinin zorunlu kıldığı rasyoları tutturmak için ihtiyaç duydukları likiditeyi interbank yani bankalararası işlemler aracılığıyla sağlarlarken, eğer bir kriz durumu zuhur ederse, en son başvuru mercii olarak merkez bankaları, bankacılık sisteminin ihtiyaç duyduğu likiditeyi sağlamakla da mükelleftir. Genel bir analoji ile “maçın hakemi” olarak da düşünülebilir. Bu yazıda da Amerikan Merkez Bankası, Fed hakkında temel konuları tartışacağız. Federal Reserve System adı verilen, Federal Rezerv Sistemi nedir, yönetim nasıl oluşturulmuştur, temel görevleri nelerdir ve elinde hangi politika uygulama araçları vardır gibi sorulara cevap arayacağız.

Tarihte, kurulan ilk merkez bankası 1668’de Riksens Ständers Bank, the Estates of the Realm Bank, Türkçeye belki Krallık Bankası Mülkleri olarak çevirebileceğimiz, İsveç Merkez Bankası olmuştur. Öte yandan bugünkü anlamıyla bakıldığında ilk derli toplu merkez bankası girişimi İngiltere tarafından, 1694’te City of London bankerlerinin yaptıkları işleri bir merkezde toplamak amacıyla, Bank of England adıyla kurulmuştur. Atlantiğin öteki tarafına baktığımızda da Fed, Amerika Birleşik Devletleri’nin ilk merkez bankası değildir aslında. Bundan önce iki defa daha merkez bankası kurma girişimi olmuştur. Bunlardan ilki Alexander Hamilton başkanlığı (eski ABD Başkanı) döneminde 1791’de kurulan First Bank of the United States yani Birleşik Devletler Birinci Bankası olmuştur. Bu merkez bankası tüzüğü 1811’de yürürlükten kaldırılır ve ardından 1816’da ikinci bir deneme ile Second Bank of the United States yani Birleşik Devletler İkinci Bankası kurulur fakat bu tüzük de 1832’de tekrardan lağvedilir. Amerika Birleşik Devletleri Federal Rezerv Yasası’nın imzalanacağı 23 Aralık 1913’e kadar merkez bankası olmadan bankacılık işlemlerini yürütecektir. Artık bir merkez bankası kurulması gerekliliği de 1907’deki banka paniğinin getirdiği bir ihtiyaç sonucu olmuştur. Efsanevi banker John Pierpont Morgan, -biz bugün hâlâ ayakta duran JP Morgan finans konglomerası ile tanıyoruz- öncülüğünde toplanan ülke bankerlerinin çıkan bankacılık krizini çözme çabaları sonucu Federal Reserve System, yani Federal Rezerv Sistemi kurulmuştur. Model olarak Bank of England alınmıştır. Federal Rezerv Sistemi’nin temel görevi de banka paniği -insanların finansal bir kriz esnasında paralarını çekmek için bankalara hücum etmesi- sırasında nihai likidite sağlayacısı rolünde mali krizleri savuşturmak ve piyasada fiyat istikrarını sağlamak olarak belirlenmiştir.

Federal Rezerv Sistemi bir Board of Governers, Guvernörler Kurulu ve on iki bölgesel merkez bankasından, regional central banks, teşkil bir sistemdir. New York Merkez Bankası ayrı öneme sahip bir bankadır ve bunun  sebebi de 1900’lü yılların başında o bölgenin en büyük bankalarından biri olması ve JP Morgan’ın başkanlık ettiği o meşhur toplantıda aldığı imtiyaza dayanır. New York Merkez Bankası ardından diğer 11 bölgesel merkez bankası da, Boston, Richmond, Minneapolis, Kansas, San Francisco, Saint Louis, Philadelphia, Atlanta, Cleaveland, Chicago ve Dallas merkez bankalarıdır. Her merkez bankasının kendi kurulu ve bir de guvernöru vardır. Dolayısıyla, bugün Fed Başkanı olarak bildiğimiz kişi, aslında guvernör değil, Guvernörler Kurulu Başkanı’dır. Guvernör, Federal Rezerv Sistemi içerisindeki merkez bankalarının başkanlarına verilen bir unvandır. Öte yandan bu bankalar özel teşebbüslerdir. 1935 Bankacılık Yasası’na göre, Guvernörler Kurulu’nun 7 üyesi Amerikan Başkanı tarafından aday gösterilir ve Senato’dan onaylandığı takdirde 14 yıllığına atanırlar. Bu 7 üyenin ikisi Fed başkan ve başkan yardımcısıdır. Fakat 2010’dan sonra 2008 subprime krizi sebebiyle, Guvernörler Kurulu’nu gözetlemek amacıyla ikinci bir başkan yardımcısı daha atanır, başkan ve iki başkan yardımcıları 4’er yıllık süre ile yönetimdedirler. Diğer üyeler kademeli olarak 14 yıl boyunca görev alırlar. Bu kurul Federal Rezerv Sistemi’nin yönetim kuruludur ve aslı görevi Rezerv Bankaları’nı denetlemek ve piyasa düzenlemelerini yapmaktır. Piyasa düzenlemeleri de FOMC adı verilen Federal Open Market Committee yani Federal Açık Piyasa Komitesi, daha da anlamlı hale getireceksek, Federal Açık Piyasa İşlemleri Komitesi aracılığıyla yapılır.

Board of Governers

FOMC toplantıları geleneksel olarak Washington’daki Eccles -eski Fed başkanı Marriner Stoddard Eccles’den adını almıştır- binasının yönetim kurulu odasında düzenlenir ve bu toplantıya 19 politika yapıcı katılır. Bunların 7’si Guvernörler Kurulu üyesi ve geri kalan 12’sı de Rezerv Bankaları başkanlarıdır. Toplantıda bu 19 katılımcının yalnızca 12 tanesi oy kullanır. Yine geleneksel olarak bu 19 kişiye katılımcı, oy kullanan 12 kişiye de üye denir. Üyelerin 7’si siyasi olarak ataması yapılmış Guvernörler Kurulu üyelerinden oluşur. Fed başkanı aynı zamanda FOMC başkanıdır ve FOMC’nin başkan yardımcısı yine geleneksel olarak daima New York Rezerv Bankası’nın başkanıdır ve her toplantıda oy kullanır. Dolayısıyla, FOMC’de daima oy kullanan 7 Guvernörler Kurulu üyesi ve yine daima oy hakkına sahip New York Fed Başkanı haricinde 4 oy kalır. New York Fed haricinde kalan 11 Bölgesel Merkez Bankası arasında bu 4 oy hakkı her yıl değişecek şekilde kullanır. Aynı zamanda FOMC başkanı sıfatını da üstlenen Fed başkanı FOMC toplantısında 1 oy hakkına sahiptir fakat gündemi belirlemek gibi konularda bağımsızdır. New York Fed Başkanı da oldukça önemli bir yere sahiptir ve genellikle Fed Başkanı ile beraber çalışır. FOMC yılda 8 defa toplanır. Yılda 1 defa olmak üzere de Jackson Hole’da, 3 gün süren, Kansas City Fed sponsorluğunda, Merkez Bankası Sempozyumu gerçekleştirilir, Bu sempozyuma dünya genelinen sunulan online bildiriler okunur. Bunun amacı, Fed, bütün dünyadan fikirlere açık olacak şekilde değerlendirme yapabilmektir.

Özellikle yurtdışında Federal Rezerv Sistemini anlayamamış insanlar ve kötü niyetli politikacılar, Fed’in tamamen bağımsız olduğunu iddia ederler. Fed’in hedef bağımsızlığı yoktur. Fed’in görevleri yasama yoluyla Kongre ve ABD başkanı tarafından belirlenir ve oldukça siyasi mekaniklere tabi bir iç yapısı vardır. Fakat alınan kararların uygulanışı sürecince geliştirilecek politikaların yürütülmesi konusunda bağımsızdır. Çünkü bu yürütmede entelektüel ve yıllara baliğ kurumsal birikim büyük rol oynar. Kabaca da merkez bankasının asli görevi piyasayı yönlendirmek olduğu için burada verilen akıl oyunları savaşı ilk aşamada Kongre’nin yasamasını yaptığı hedeflere ters düşüyor olarak görülebilir. Merkez Bankası aynı anda hem öngörülebilir hem de kestirilemez olması gerektiğinden politikaların yürütülmesi esnasında çok hassas ve dikkatli olması gerekir. Bu yüzden aksiyonlarını insan davranışını esas alarak hayata geçirmek zorundadır ve dolayısıyla politikalarını yürütürken bağımsız olması ihtiyacı şartını gerekli kılar. Kısacası, Fed tamamen kafasına göre aksiyon alamaz, hedefleri bizim anlayacağımız mânâda devlet tarafından belirlenir ancak uygulama esnasında kendi yolunu kendi belirler. Bu yapısal bağlamı anlamanın yolu Federal Rezerv Sistemi ve bu sistemin kuruluşunu gerektiren finansal koşulları anlamaktan geçer. Bunun için de Milton Friedman ve Anna Schwartz’ın yazdığı Monetary History of the United States kitabı iyi bir referanstır.

Fed’in Federal Fund Rate denen, Merkez Bankası ve Bankacılık Sistemi arasındaki, Fed’in discount rate diye adlandırdığı, iskonto oranı yani bankaların Fed’den aldıkları borca karşılık işletilecek olan faizi belirlemek ve sağlıklı fiyat oluşumu için gerekli olan likiditeyi piyasalara salmak dışında bir diğer asli görevi de istihdam hedefini tutturmaktır. Bu yönüyle Fed dünyadaki tek merkez bankasıdır. Yani sadece monetary, parasal düzenlemeleri yaparak tutturmak ile yükümlüğü olduğu enflasyon hedefi yanı sıra aynı zamanda işsizlik tarafında da istihdam hedefi tutturması gerekir. Bunu yapabilmek için de Fed her türden makroveriyi yakından takip eder. Bu makroverileri elindeki iktisadi modellere birer input, yani girdi parametresi olarak kullanır. Bu modeller aracılığıyla da hedeflerini yani enflasyon ve istihdam hedeflerini tutturmaya çalışır. Buna karşılık da piyasa, Fed’in bir önceki aksiyonlarına kıyasen yeni gelen makroveriler ışığında, Fed’in alacağı yeni aksiyonları tahmin etmeye çalışarak kendi pozisyonlarına -tahvil, bono, hisse senedi ve nakit- çeki düzen verir. Bu şekilde birbirini besleyen bir mekanizma oluşmuş olur ve nihayetinde bir piyasa döngüsü oluşur.

Fed başkanı Guvernörler Kurulun’daki hiçbir üyeyi kovma hakkında sahip değildir. Öte yandan da Guvernörler Kurulu’ndaki üyeler de Fed başkanına fikir iletme ve tartışma yolları dışında herhangi bir siyasi emir verme hakları yoktur. Evet Kongre ve ABD Başkanı’nın Fed Başkanı üzerine etkisi vardır fakat uygulayacağı politikaları emir telakki edemez. Bu pazarlıklar, kademeli olarak yürütülür. Fed’in aksiyonları beğenilmiyorsa bu kendisini ilk önce Senato tarafında gösterir. Daha sonra Fed Başkanı’nın yapmak zorunda olduğu Kongre sunumlarında kendisine yönetilen iddiaları başarı ile savuşturması gerekir. Eğer bunları sağlamıyorsa ancak Fed Başkanı’nın akıllarıdaki onaylanması sorgulanmaya başlanır. ABD Başkanı’nın şok bir kararla Fed Başkanı’nı görevden alma gibi bir yetkisi yoktur. Ancak, görev sonuna yaklaşıldığı zaman tekrardan aday gösterilmemesi ile görevine son verilebilir. Aynı zamanda FOMC toplantılarında Fed Başkanı’nın oy birliği sağlamadan yani üyeleri ikna etmeden sadece kendi istediği doğrultuda karar almasının önü açık olmasına rağmen bunu defalarca yapamaz. Meşruiyet burada easas noktadır. Eğer aldığı kararlar daha sonra Kongre tarafından ABD halkı için zarar verici nitelikte olduğu kanaatine varılırsa, yargılanmasının önü açıktır. Kısacası, ellerindeki yetkiler muazzam olmasına rağmen, demokratik değerler aracılığıyla bu yetkiler daima kısıtlanır. Sürekli bir politik çekişme ve ikna durumları söz konusudur. Böylelikle en akılcı ve etkili çözümler aranır ve uygulanmaya çalışılır. Tabii ki böyle şeyleri Türkiye’den anlamak oldukça zordur. Daima bir açık arayıp bulma yönünde düşünen Şark zihniyetinin bu gibi makamların sahip olduğu yetkileri kötüye kullanmadan ya da kullanamadan yürütülmesini kolaylıkla kavrayabilmesi mümkün değildir. Fed’in nasıl karar aldığını ve Kongre, Başkan ve Fed üçgeni içerisinde nasıl bir hesap verilebilirlik durumu olduğunu anlamak için Ben Bernanke‘nin Courage to Act ve 21st Century Monetary Policy kitapları rahatlıkla referans olarak verilebilir.